Schweiz

Protokoll des Versagens

Von Arthur Rutishauser. Aktualisiert am 02.06.2010

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Im Bundesrat waren die UBS und ihre Probleme mit den USA immer wieder Thema – allerdings nur am Rande. Als es ernst wurde, stritt sich die Regierung und stahl sich aus der Verantwortung. Das zeigt der GPK-Bericht.

Sitzungszimmer der Landesregierung im Bundeshaus West: Die Bundesräte sprachen den Fall UBS höchstens an – statt ihn zu diskutieren.
Bild: Keystone

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Der Kampf um die Bankdaten

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Gemäss Bundesratsprotokoll hat HansRudolf Merz seine Kollegen erstmals am 19. September 2008, im Anschluss an allgemeine Ausführungen zur Bankenkrise, kurz über die Schwierigkeiten der UBS (UBSN 11.15 -0.89%) mit den US-Behörden im grenzüberschreitenden Geschäft mit Privatkunden informiert. «Es gibt ein Problem bei den Rechtsfällen der UBS in den USA. Die Anklage lautet auf Mithilfe zu systematischem Steuerbetrug. Damit ist der Fall auf politischer Ebene angelangt.» Es sei möglich, dass der Druck der USA auf die UBS drastisch erhöht werde. Er sprach von einer drohenden Subpoena, einer erzwungenen Datenherausgabe. Ein Gespräch mit dem US-Finanzminister Henry Paulson sei geplant.

Erinnerungslücken bei Merz

Im Nachgang an diese Information beauftragte der Bundesrat Finanzminister Merz mit der Ausarbeitung von schriftlichen Szenarien für den Fall, dass schnell reagiert werden müsste. Bundesrat Merz konnte sich anlässlich seiner Anhörung durch die Geschäftsprüfungskommission (GPK) nicht mehr daran erinnern, ob er diesen Auftrag in der kurzen Zeit vor seinem gesundheitlichen Zusammenbruch am 20. September 2008 noch an die zuständigen Stellen weitergeleitet hatte.

Dann übernahm Ratskollegin Eveline Widmer-Schlumpf das Dossier. Aber da ging es zuerst um die Rettung der UBS mit Geldern von Bund und Nationalbank. Erst unter Ziffer 7 kam ein Abschnitt zur strafrechtlichen Untersuchung der USA gegen die UBS.

In diesem Abschnitt wurde zwar explizit auf die strafrechtliche Untersuchung des amerikanischen Justizdepartements (DOJ) gegen die UBS, ihre Organe und US-Kunden der Grossbank wegen allfälliger Vergehen gegen US-Steuerrecht hingewiesen. Erläutert wurde ferner, die US-Behörden seien frustriert über die Dauer und die inhaltlichen Beschränkungen dieses Verfahrens, und sie drohten, die Herausgabe der Kundendaten zu erzwingen. So weit die GPK feststellen konnte, wurde die Thematik vom Bundesrat jedoch nicht diskutiert.

Weiterhin optimistisch

Als Hans-Rudolf Merz nach seiner Genesung am 3. November 2008 wieder in sein Amt zurückkehrte, waren die USA erst einmal kein grosses Thema. Am 26. November fand eine Klausursitzung des Bundesrats statt. Thema: Steuerfragen. Aber mit Fokus auf die Europäische Union. Nur kurz besprochen wurde das Problem der UBS mit den USA und die Befürchtung, dass die USA eine Revision des Doppelbesteuerungabkommens mit der Schweiz fordern könnten.

Merz blieb optimistisch: «Bis anhin hat die Schweiz im Bereich der direkten Steuern aufgrund zahlreicher Vereinbarungen den Schutz des Bankgeheimnisses wahren können.» Trotz der Kritik sehe das Finanzdepartement keine Notwendigkeit, von der bisherigen Politik abzuweichen.

Brisantes im Nebensatz

Aber etwas Brisantes fügte Finanzminister Merz noch an: «Die UBS verursacht Probleme und verzögert Lösungen, darum nimmt der Druck der US-Behörden zu.» Trotzdem erhielt er von seinen Ratskollegen lediglich den Auftrag, einen Bericht zur künftigen Kommunikation in dieser Sache vorzulegen.

Anschliessend folgte eine Diskussion im Kollegium über die Rolle der UBS, einige Bundesräte schimpften über die UBS – aber noch nicht über Merz.

Das sollte sich bald ändern. An der Sitzung der Landesregierung vom 12. Dezember fand unter den traktandierten Geschäften die jährliche Besprechung mit dem Präsidenten der Schweizerischen Nationalbank (SNB) statt. Damals war das noch Jean-Pierre Roth. Bei dieser Gelegenheit gab Roth gegenüber dem Bundesrat seine tiefe Besorgnis über die jüngsten Entwicklungen des Steuerstreits zwischen der UBS und den US-Behörden zum Ausdruck. An derselben Sitzung, unter der Rubrik «Umfragen», orientierte auch Merz über die Situation der UBS.

Krach im Bundesrat

Erst jetzt fand im Bundesrat die erste vertiefte Diskussion statt. Die übrigen Minister erkannten plötzlich die Dringlichkeit und den Handlungsbedarf – und es gab Krach. Bundesrat Merz wurde von seinen Kollegen unter anderem vorgehalten, dass er die Problematik dem Kollegium zu spät unterbreitet habe. Merz widersprach. Ein Mitglied des Kollegiums fügte hinzu, dass die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) die Situation ebenfalls als sehr dringend einschätze. Ein Entscheid des Bundesrats werde von der EBK noch vor Weihnachten erwartet. Ein weiteres Mitglied des Kollegiums fügte an, dass die Schweizer Botschaft in Washington die Situation als sehr ernst einstufe.

Dann herrschte Chaos. Ein Bundesrat sagte: «Jetzt muss sofort etwas getan werden.» – «Soll doch die UBS die Namen herausgeben. Dass der Bundesrat die Namen herausgibt, ist ausgeschlossen», sagte ein anderer. Ein dritter war der Auffassung, man müsse handeln: «Es darf nicht zugelassen werden, dass die UBS der Administration Bush die Kundennamen liefert.» Einer behauptete, die UBS habe die Wahl zwischen einer Verurteilung in den USA oder einer in der Schweiz wegen Verletzung des Bankgeheimnisses.

Die Ratlosigkeit war perfekt

Dann kam die Idee auf, beim Bundesverfassungsgericht zu intervenieren, um das Verfahren zu beschleunigen. «Das verbietet das Gewaltenteilungsprinzip», entgegnete sein Kollege. Damit stehe nur noch der Weg offen, dass die UBS die Kundennamen selber herausgebe, hiess es. Wiederum ein anderes Mitglied meinte: «Es muss der Tatbeweis erbracht werden, dass die Schweiz aktiv ist.» – «Nein, Zeit muss man gewinnen, der Bundesrat muss sich Klarheit darüber verschaffen, wie er weitergehen will», hiess es – wahrscheinlich von Merz.

«Dafür ist es zu spät, es bleibt nur noch der Weg über Notrecht», die Antwort – wahrscheinlich von der Aussenministerin. Auf keinen Fall, entgegnet ein anderer. «Also müssen wir doch mit dem Bundesverwaltungsgericht reden», war die Antwort. Die Ratlosigkeit war perfekt. Es gab keine Lösung, und das Kollegium beschloss, die Diskussion am 16. Dezember 2008 fortzusetzen.

Geheimcode «Charybdis»

Darüber, dass die UBS seit längerer Zeit versuchte, einen Vergleich mit den USBehörden auszuhandeln, der die Auslieferung der Daten ausserhalb des Amtshilfeverfahrens vorsah, wurde nicht diskutiert. Das verschwieg Merz.

Am 16. Dezember 2008 um 7 Uhr setzte der Bundesrat die Diskussion fort. Dem Protokoll lässt sich entnehmen, dass Merz ein Dossier mit dem Geheimcode «Charybdis» erläuterte, in dem er die Katze aus dem Sack liess: «Neue Gutachten der UBS bezeugen Notstand. Verwaltungsratspräsident Kurer befindet sich im Ausstand. Das DOJ ist nicht bereit, den Ausgang der Schweizer Amtshilfeverfahren abzuwarten. Im EFD sind 300 Gesuche hängig, deren Behandlung wohl länger als ein Jahr dauern könnte. Das DOJ ist nicht nur an rechtlichen, sondern auch an finanziellen Aspekten interessiert. Die USA haben grosse Finanzlasten zu tragen und sind auf Steuerbetrug hoch sensibilisiert, deshalb wollen sie überall Geld», meinte Merz.

Rückzug des Bundesrats

Anschliessend erörterte der Finanzminister drei Optionen: 1. Beharren auf dem Amtshilfeweg. 2. Übergabe von Kundendaten ausserhalb der Amtshilfe durch die EBK. 3. Verhandlungen auf Behörden-Ebene und teilweise Lockerung des Bankgeheimnisses. Merz beantragte dem Kollegium ein Vorgehen gemäss Variante 2. Er sagte auch, die EBK habe zur Variante 2 gedrängt werden müssen. Kritische Worte fielen gegenüber der UBS-Spitze, die als unhaltbar erachtet wurde. Der Bundesrat verschob den definitiven Entscheid in der Sache auf den 19. Dezember.

Für die Sitzung vom 19. Dezember reichte Merz eine Informationsnotiz vom 18. mit dem Titel «Untersuchungen der US-Justizbehörden gegen die UBS» ein. Wie aus dem Bundesratsprotokoll hervorgeht, fand an diesem 19. Dezember innerhalb des Bundesratskollegiums keine Diskussion mehr statt. Das hiess im Klartext: Rückzug des Bundesrats. EBK und Finma übernehmen die Federführung und sollen einen Vergleich aushandeln, auch wenn er die Datenherausgabe bedeutete.

52 000 Datensätze gefordert

Dann griff der Bundesrat trotz Warnungen aus dem Departement Merz nicht mehr ein. Die Warner sagten, UBS und Finma planten eine Einigung mit den US-Justizbehörden, die 250 Kundendaten wolle, nicht mit der Steuerbehörde IRS, die 52 000 wollte. Am Nachmittag des 18. Februar 2009 handelte der Verwaltungsrat der Finma und befahl der UBS pro forma, 255 Kundendaten herauszugeben.

Der Bundesrat hielt am gleichen Abend eine kurze Sitzung ab. Er traf folgenden Beschluss: «Er (der Bundesrat) nahm weiter zur Kenntnis, dass zwischen der UBS, der US-Börsenaufsicht SEC und dem DOJ ein Vergleich geschlossen worden war, wohl wissend, dass dies nicht die Lösung des ganzen Problems bedeutete.» Einen Tag später reichte das IRS eine neue Klage ein und forderte 52 000 Kundensätze. (Tages-Anzeiger)

Erstellt: 02.06.2010, 08:10 Uhr